Debaty sejmoweXII Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie wysokości oraz spłaty zadłużenia zagranicznego Polski

   Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na pana pytanie z dnia 19 lutego 2001 roku, sygn. SPS-0202-5811/01, uprzejmie informuję, iż Ministerstwo Finansów zobligowane jest do wyliczania stanu zadłużenia i harmonogramu spłat skarbu państwa, za ewidencję całości zadłużenia Polski odpowiada zaś bank centralny.    Z udostępnionych przez NBP w związku z interpelacją danych wynika, iż stan zadłużenia zagranicznego Polski na koniec trzeciego kwartału 2000 r. wynosił 63 830 mln USD, w tym sektora rządowego i samorządowego 32 363 mln USD (szczegółowe dane w załączniku nr 2).*)    Departament Statystyki NBP obecnie jest w trakcie opracowywania ogólnego harmonogramu spłat całości zadłużenia zagranicznego Polski, dane te będą jednak dostępne najprawdopodobniej w pierwszych dniach kwietnia br. W 1999 r. Narodowy Bank Polski zmienił metodologię zestawiania informacji o stanie zadłużenia zagranicznego Polski. Dla celów porównawczych wyprowadzono stany zadłużenia zagranicznego RP według nowej metodologii od 1994 r. i tylko dla tych lat dane są porównywalne. W tym czasie zadłużenie zagraniczne skarbu państwa zmniejszyło się o 10 132 mln USD, natomiast pozostałe zadłużenie, na którego zaciąganie przez podmioty gospodarcze Ministerstwo Finansów nie ma bezpośredniego wpływu, zwiększyło się o 24 146 mln USD.    Pragnę zaznaczyć, iż przy analizie danych dotyczących stanu zadłużenia zagranicznego szczególną uwagę należy zwrócić na różnicę pomiędzy dwoma istniejącymi obecnie metodologiami obliczania zadłużenia zagranicznego skarbu państwa. Ministerstwo Finansów, ze względu na potrzeby zarządzania długiem oraz wyliczania spłat dla budżetu państwa, stosuje metodologię, w której za kryterium podziału zadłużenia na krajowe i zagraniczne uznaje się miejsce zaciągnięcia zobowiązania. Po kryzysie azjatyckim organizacje międzynarodowe (MFW, OECD, Bank Światowy), dla lepszej prezentacji ryzyka przemieszczania się kapitału krótkoterminowego, zaproponowały nową metodologię opartą na kryterium lokalizacji posiadacza długu (wierzyciela). Przykładowo, zgodnie z przyjętą przez bank centralny ˝nową˝ metodologią, zadłużenie zagraniczne skarbu państwa z tytułu skarbowych papierów wartościowych stanowi suma wszystkich obligacji skarbowych wyemitowanych za granicą pomniejszona o stan tych papierów będących w posiadaniu polskich banków, oraz suma wszystkich bonów i obligacji skarbowych wyemitowanych na rynku krajowym będących w posiadaniu nierezydentów (według wstępnych danych na koniec 2000 r. w ujęciu nominalnym 9% wyemitowanych za granicą obligacji skarbowych było w posiadaniu polskich banków, natomiast posiadaczami 3% bonów i 18% obligacji rynkowych wyemitowanych w kraju byli inwestorzy zagraniczni).    W oparciu o tę metodologię NBP oszacowuje zobowiązania zagraniczne Polski, Ministerstwo Finansów według nowych kryteriów (równolegle do prezentacji danych zgodnych z metodologią tradycyjną opartą o kryterium miejsca emisji) wycenia natomiast zobowiązania skarbu państwa.    Według stanu na koniec 2000 r. (dane wstępne) zadłużenie skarbu państwa w ujęciu ztotowym wynosiło 268 048 mln zł, przy czym zadłużenie zagraniczne w zależności od przyjętego kryterium wynosiło:    - 120 835 mln zł (tj. 29 165 mln USD), czyli 45,1% całości zadłużenia skarbu państwa, uznając za zadłużenie zagraniczne zobowiązania zaciągnięte poza granicami kraju,    - 136 503 mln zł (tj. 32 946 mln USD), czyli 50,9% całości zadłużenia skarbu państwa, przyjmując za zadłużenie zagraniczne dług będący w posiadaniu nierezydentów.    Dla potrzeb dalszej analizy zastosowano metodologię opartą o kryterium miejsca zaciągniącia zobowiązania. Według stanu na koniec 2000 r. 3568 mln USD (tj. 12,2%) całości zadłużenia zagranicznego skarbu państwa wynoszącego 29 165 mln USD stanowiły zobowiązania zaciągnięte po 1989 r. Na tę wartość składały się następujące pozycje:    - 2310,5 mln USD zadłużenia wobec międzynarodowych instytucji finansowych (Bank Światowy, Europejski Bank Inwestycyjny, Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju, Bank Rozwoju Rady Europy). Pożyczki z tych instytucji były udzielone na programy likwidacji skutków powodzi, restrukturyzację sektora węglowego, redukcję i restrukturyzację zadłużenia, aktywizację terenów wiejskich, transport, środowisko i ochronę zdrowia, energetykę, promocję zatrudnienia, rozwój instytucji finansowych, prywatyzację i restrukturyzację przedsiębiorstw państwowych oraz budownictwo;    - 1077,1 mln USD z tytułu emisji obligacji na międzynarodowych rynkach finansowych. Podstawowymi celami tych emisji było ugruntowanie pozycji Polski jako godnego zaufania emitenta na zagranicznych rynkach kapitałowych, uzyskanie dostępu do dużych grup inwestorów instytucjonalnych, dysponujących znacznymi zasobami środków finansowych, dywersyfikacja zagranicznych źródeł zaspokajania pożyczkowych potrzeb budżetu państwa oraz zwiększenie możliwości wyboru segmentu rynku zagranicznego przez pozarządowych emitentów z Polski i stworzenie dla nich dogodnego benchmarku;    -180 mln USD pozostałych zobowiązań skarbu państwa, na które składają się kredyty:    - OECF z japońskiej rządowej agencji Overseas Economic Cooperation Fund stanowiący pierwotnie wkład do funduszu stabilizacyjnego polskiej waluty, a następnie przekazanego do Funduszu Prywatyzacji Banków Polskich,    - Housing-AID z amerykańskiej Agency for International Development, którego celem było wspieranie sektora budownictwa,    - na zakupy sprzętu dla resortu zdrowia i opieki społecznej z Banku Handlowego International SA w Luksemburgu, PKO w Paryżu oraz Mitteleuropaische Handelsbank AG we Frankfurcie. Dwa z tych kredytów zostały przedterminowo spłacone w styczniu i lutym 2001 r., termin spłaty ostatniego również przypada na rok bieżący,    - CEDL (PL981L) od rządu Stanów Zjednoczonych na finansowanie zakupów dla Ministerstwa Obrony Narodowej.    W kolejnych latach spłaty istniejącego obecnie zadłużenia skarbu państwa będą narastać aż do roku 2008, kiedy to głównie w wyniku skumulowania płatności wynikających z kredytów w ramach Klubu paryskiego, wyniosą łącznie około 4,5 mld USD (kapitał około 4,1 mld USD, odsetki około 9,4 mld USD). W tym okresie spłaty z tytułu obsługi zobowiązań zagranicznych dotyczą więc w zdecydowanej części rat kapitałowych. Płatności te są rejestrowane w budżecie jako rozchody (operacje kapitałowe), a więc nie mają bezpośredniego wpływu na wydatki oraz deficyt budżetu państwa. Przykładowo same płatności odsetkowe od otrzymanych pożyczek i kredytów zagranicznych oraz od obligacji wyemitowanych za granicą, które mają wpływ na wydatki oraz deficyt budżetu państwa (zgodnie z danymi do autopoprawki rządowej do projektu budżetu), wyniosą w 2001 r. około 2,9% całości wydatków skarbu państwa. Szczegółowe dane dotyczące harmonogramu spłat istniejącego obecnie zadłużenia zagranicznego skarbu państwa znajdują się w załączniku nr 1.*)    Trudno szacować udział wydatków na spłaty odsetek od zobowiązań zagranicznych w budżecie skarbu państwa na lata dalsze, gdyż Ministerstwo Finansów nie dysponuje obecnie prognozą wydatków w tak długim horyzoncie czasowym. Skumulowanie płatności kapitałowych przypadające na lata 2004-2008, choć, jak wspomniano wyżej, nie wpływa bezpośrednio na wydatki budżetu państwa, jednak pośrednio, w zależności od źródła, z jakiego płatności te zostaną sfinansowane, może spowodować:    - spadek kosztów z tytułu odsetek od długu zagranicznego w przypadku wykorzystania wpływów z prywatyzacji do sfinansowania całości spłat rat kapitałowych, tak jak wynika to z harmonogramu zawartego za załączniku, gdzie założono brak nowych ciągnięć (spłaty z tytułu obecnie istniejącego zadłużenia zagranicznego będą spadać z poziomu 1089 mln USD w 2001 roku do 263 mln USD w roku 2010);    - stopniowy wzrost obciążeń budżetu kosztami z tytułu odsetek od długu zagranicznego w przypadku zaciągania nowych zobowiązań z przeznaczeniem na spłatę zapadającego długu. Wysokość tego wzrostu uzależniona byłaby od różnicy w oprocentowaniu spłacanego i nowo zaciąganego zobowiązania. Łącznie rozmiar płatności odsetkowych od nowo zaciąganych pożyczek uzależniony jest od następujących czynników:    - zewnętrznych, np. od poziomu stóp procentowych na rynkach zagranicznych czy kursów walutowych, na które Polska nie ma żadnego wpływu,    - wewnętrznych - oceny ryzyka kredytowego Polski przez inwestorów zagranicznych, profesjonalizmu w zarządzaniu długiem, a w szczególności w zaciąganiu nowego długu, które to czynniki bezpośrednio wpływają na oprocentowanie na rynkach zagranicznych obligacji i kredytów.    Ponieważ może zaistnieć konieczność zrefinansowania większości długu zapadającego w omawianym okresie, kontynuowana jest, rozpoczęta w połowie lat dziewięćdziesiątych, strategia wejścia i utrzymania dostępu do najważniejszych segmentów międzynarodowego rynku kapitałowego. Odbywa się to poprzez plasowanie corocznie na najważniejszych segmentach rynku przynajmniej jednej emisji skarbowych papierów wartościowych. Przykładowo w tym celu w lutym br. skarb państwa przeprowadził na rynku europejskim emisję obligacji o wartości nominalnej 750 mln EUR.    Jednocześnie w 2000 r. został zawiązany specjalny rachunek walutowy, na który wpływa część środków pozyskanych z prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Środki zgromadzone na tym rachunku wykorzystywane są do bieżącej obsługi spłat zadłużenia zagranicznego a także, w momencie gdy jest to możliwe i opłacalne, na przedterminowe spłaty zobowiązań zagranicznych. Sytuacja taka miała miejsce np. w ubiegłym roku, kiedy to z części wpływów z prywatyzacji zostały przedterminowo wykupione obligacje Brad'ego na łączną kwotę 943 mln USD. W pierwszym kwartale br. dokonano operacji przedterminowej spłaty dwóch stosunkowo drogich w obsłudze, choć niewielkich kredytów. Podobnych operacji przedterminowej spłaty, w zależności od bieżącej sytuacji rynkowej, planuje się dokonać również w przyszłości.    Z uwagi na bardzo silne uzależnienie sposobu spłaty długu zagranicznego skarbu państwa od pozycji polityczno-gospodarczej Polski podejmowane działania powinny być dostosowywane od bieżącej sytuacji. Szczególnie istotne będzie wejście Polski do Unii Europejskiej i możliwość włączenia do Unii Monetarnej. Realizacja planu wstąpienia Polski do Unii Europejskiej w 2003 r. oznaczać będzie zasadnicze zmniejszenie problemu spłaty długu zagranicznego. Z jednej strony powinno to bowiem spowodować duży napływ kapitału zagranicznego do Polski (co w kontekście bilansu płatniczego równoważyłoby w pewnym stopniu wypływ kapitału), z drugiej zaś wzrost wiarygodności kredytowej, a więc możliwości refinansowania zapadającego długu nowo zaciąganymi zobowiązaniami na coraz korzystniejszych warunkach.    Załączony harmonogram przedstawia projekcję spłat kapitału istniejącego w chwili obecnej zadłużenia zagranicznego skarbu państwa. Ostatnie spłaty - wykup obligacji Brady'ego - przypadają na rok 2024. Rzeczywisty harmonogram spłat będzie jednak wypadkową wspomnianych wyżej spłat zadłużenia istniejącego obecnie i dwóch innych czynników: charakterystyki i wysokości nowo zaciąganych zobowiązań oraz ewentualnych operacji przedterminowej spłaty długu. Oba te czynniki kształtować się będą w zależności od potrzeb finansowania budżetu państwa w kolejnych latach oraz bieżących warunków rynkowych (m.in. dostępności poszczególnych źródeł finansowania i kosztów obsługi różnych instrumentów).    Zgodnie ze strategią finansów publicznych deficyt budżetu państwa ma zostać wyeliminowany do roku 2004, nie zakłada się jednak osiągania potem nadwyżek w wysokości, która pokrywałaby spłatę wszystkich zapadających zobowiązań. W takiej sytuacji konieczne będzie refinansowanie zapadającego długu zagranicznego w nowo zaciąganym zadłużeniu - uzależniona będzie od wspomnianych wcześniej bieżących warunków rynkowych. Nie można w chwili obecnej przewidzieć, jak będą się kształtować te warunki w ciągu dalszych 10-20 lat. Zgodnie jednak ze stanowiącą załącznik do ustawy budżetowej strategią zarządzania długiem sektora finansów publicznych udział długu zagranicznego w całości zadłużenia skarbu państwa ma się zmniejszać, co ogranicza rozmiary nowo zaciąganego długu zagranicznego.    Z drugiej strony rozmiary zapadającego w kolejnych latach zadłużenia zagranicznego (zwłaszcza długu wobec Klubu Paryskiego) są na tyle duże, że ich refinansowanie w całości ze źródeł krajowych nie wydaje się możliwe.    Z poważaniem    Podsekretarz stanu    Krzysztof Janusz Ners    Warszawa, dnia 12 marca 2001 r.